Історія справи

Постанова ВАСУ від 11.11.2015 року у справі №826/10052/14

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"11" листопада 2015 р. м.Київ К/800/60546/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Розваляєва Т.С.,

секретар судового засідання - Загородня М.О.,

за участю представника відповідача - Косинської О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 серпня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2014 року у справі за позовом Приватного акціонерного товариства «ПрилуктваринмашХолдінг» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві про скасування рішень, -

ВСТАНОВИВ:

У липні 2014 року Приватне акціонерне товариство «ПрилуктваринмашХолдінг» звернулося до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві, в якому просило скасувати припис від 25 листопада 2013 року та постанову від 09 грудня 2013 року №603/13/7/26-17/0912/02/1 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про неправомірність оскаржуваних припису та постанови, які прийняті з порушенням законодавства та порушують права та законні інтереси позивача.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 серпня 2014 року закрито провадження у справі в частині позовної вимоги про скасування оскаржуваного припису.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 серпня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2014 року, позов задоволено частково; визнано протиправною та скасовано постанову від 09 грудня 2013 року №603/13/7/26-17/0912/02/1 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності; в іншій частині позовних вимог відмовлено.

При винесенні рішень суди попередніх інстанцій виходили із безпідставного віднесення відповідачем об'єкту до IV категорії складності.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить судові рішення скасувати, прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

У касаційній скарзі скаржник зазначає про правомірність дій Інспекції щодо проведення перевірки та визначення категорії складності, вказує про обґрунтованість оскаржуваної постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, при винесені якої Інспекція діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

Приватне акціонерне товариство «Прилуктваринмаш-Холдінг» у поданих пояснення по справі просить касаційну скаргу залишити без задоволення, судові рішення - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі. Суд касаційної інстанції не може розглядати позовні вимоги осіб, які беруть участь у справі, що не були заявлені у суді першої інстанції.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 20 листопада 2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві, на підставі вимоги прокуратури Подільського району м.Києва від 11 листопада 2013 року №5213, проведено позапланову перевірку об'єкта будівництва - Реконструкція позивачем виробничих приміщень під автоцентр зі станцією техобслуговування на вулиці Сирецькій,33 у Подільському районі міста Києва (далі - об'єкт будівництва).

За результатами проведеної перевірки 25 листопада 2013 року складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, відповідно до якого під час перевірки з виїздом на місце 20 листопада 2013 року та відповідно до наданих директором ПрАТ «Прилуктваринмаш-Холдінг» Бурмістровим В.М. документів встановлено, за вказаною вище адресою розташовано майновий комплекс з нежитловими будинками (будівлями). Під час перевірки встановлено, що вказані нежитлові будинки (будівлі) літ.«Д», «Д1», «Е», «Н», «Ф», «І», «Ч», «З», «З1» (згідно технічних паспортів БТІ, виготовлених 23 грудня 2010 року) реконструйовані без дозволу на виконання будівельних робіт та експлуатуються ПрАТ «Прилуктваринмаш-Холдінг» без прийняття в експлуатацію у встановленому законодавством порядку, чим порушено вимоги ст.34, 37 та ч.8 ст.39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Категорія складності зазначеного об'єкту на підставі класу наслідків відповідно ДБН А.2.2.-3:2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», ДБН В.1.2.-14:2009 «Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ», постанови від 27 квітня 2011 року №557 «Про затвердження Порядку віднесення об'єктів будівництва до IV і V категорії складності» та ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва» встановлена, як IV. На час перевірки ознак виконання будівельних робіт не виявлено, будівельники відсутні, будівельної техніки немає.

На підставі акту перевірки Інспекцією 25 листопада 2013 року складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким позивачу заборонено експлуатацію нежитлових будинків (будівель), літ.«Д», «Д1», «Е», «Н», «Ф», «І», «Ч», «З», «З1», на вулиці Сирецькій,33 у Подільському районі міста Києва з 25 листопада 2013 року до усунення порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку, зобов'язано усунути порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва відповідно до вимог чинного законодавства у строк до 16 січня 2014 року.

Також 25 листопада 2013 року відповідачем складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбачені абз.2 п.5 ч.2 ст.2 та абз.5 п.6 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», у яких зазначено про призначення розгляду справ про правопорушення на 10.00 год. 09 грудня 2013 року.

За результатами розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, 09 грудня 2013 року відповідачем, зокрема, прийнято оскаржувану у даній справі постанову №603/13/7/26-17/0912/02/1 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача ПрАТ «Прилуктваринмаш-Холдінг» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.2 п.5 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф у сумі 450660 грн.

Як встановлено ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п.7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінет Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі також Порядок № 553), позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Судами встановлено та із матеріалів справи вбачається, що позапланова перевірка позивача проведена Інспекцією на вимогу прокуратури Подільського району міста Києва від 11 листопада 2013 року № 7126-1211/48, про що також зазначено у повідомленні від 20 листопада 2013 року, направленні від 20 листопада 2013 року на проведення перевірки та акті перевірки від 25 листопада 2013 року.

Вказаним спростовуються доводи позивача щодо неправомірності та безпідставності проведення відповідачем позапланової перевірки об'єкта.

Відповідно до абз.2 п.5 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання: на об'єктах IV категорії складності - у розмірі трьохсот сімдесяти мінімальних заробітних плат.

Згідно ч.1 ст.9 Закону України «Про архітектурну діяльність» будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідно до п.1 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466, будівельні роботи - це роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.

Відповідно до п.3.10 ДБН А.2.2-2012 реконструкція - перебудова введених в експлуатацію в установленому порядку об'єктів будівництва, яка передбачає удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та проживання, якості послуг, зміну основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність, функціональне призначення, геометричні розміри). Реконструкція передбачає збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об'єкта в цілому або його частин (за умови їх автономності).

Як встановлено ч.1 ст.34 Закону № 3038-VI (у чинній на момент виникнення спірних відносин редакції) замовник має право виконувати будівельні роботи після:

1) направлення замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування;

2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності;

3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Згідно ч.ч.1, 2 ст.37 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт. Дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви. За наявності дозволу на виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.

Факт проведення позивачем реконструкції без отримання дозволу на виконання будівельних робіт є доведеним та позивачем не спростований.

Статтею 32 Закону №3038-VІ встановлено, що усі об'єкти будівництва за складністю архітектурно-будівельного рішення та/або інженерного обладнання поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності. Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва. Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва. Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року № 557 затверджений Порядок віднесення об'єктів будівництва до IV і V категорій складності (далі - Порядок №577).

Відповідно до п.7 Порядку № 557, у чинній на момент виникнення спірних відносин редакції, під час проведення державного архітектурно-будівельного контролю на об'єктах самочинного будівництва (у разі відсутності проектної документації) категорія складності таких об'єктів визначається посадовими особами Держархбудінспекції та її територіальних органів, а в разі необхідності - шляхом проведення експертизи експертною організацією чи експертом, що має відповідний сертифікат.

Аналіз приписів ст.32 Закону №3038-VІ у системному зв'язку з іншими нормами Закону та Порядку № 557 дає підстави для висновку, що вона встановлює загальне правило визначення категорії складності об'єкта будівництва. У випадках же, коли проектна документація на об'єкт будівництва відсутня чи об'єкт їй не відповідає, віднесення такого об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності належить до компетенції органу державного архітектурно-будівельного контролю, а саме Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів.

Державна архітектурно-будівельна інспекція України (на сьогодні - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю) за змістом статей 6, 7 Закону №3038-VІ здійснює управління у сфері містобудівної діяльності, зокрема контроль за дотриманням законодавства, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.

Частиною 3 ст.41 Закону №3038-VІ та ч.2 ст.3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» до повноважень органу державного архітектурно-будівельного контролю віднесено також розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та застосування санкцій за ці правопорушення.

Визначення категорії складності об'єкта будівництва за відсутності проектної документації, у якій би було зазначено відповідну категорію, не віднесено до компетенції жодного іншого державного органу.

Отже, Інспекція має повноваження на віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності.

Зазначена правова позиція наведена у постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року № 21-433а13.

Відповідно до п.п.3, 4 Порядку №557 категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва. Клас наслідків (відповідальності) об'єкта будівництва визначається згідно з вимогами ДБН В.1.2-14-2009 «Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ» за рівнем можливих економічних збитків і (або) інших втрат, пов'язаних з припиненням експлуатації або втратою цілісності об'єкта.

Згідно п.5 Порядку № 557 до IV категорії складності відносяться об'єкти будівництва, які мають хоча б одну з таких ознак:

1) розраховані на постійне перебування більш як 300 осіб та (або) періодичне перебування більше 500 осіб;

2) становлять можливу небезпеку для більш як 10000 осіб, які перебувають поза об'єктом;

3) у разі аварії або неможливості (недоцільності) подальшої експлуатації: можуть спричинити збитки в обсязі понад 15000 мінімальних розмірів заробітних плат; можуть призвести до припинення функціонування об'єктів транспорту, зв'язку, енергетики та інженерних мереж регіонального рівня; можуть призвести до втрати об'єктів культурної спадщини місцевого значення.

Згідно ч.1 ст.4 Закону №3038-VІ об'єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

Відповідно до п.4.4 розділу 4 ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва» клас наслідків (відповідальності) визначають для кожного будинку, будівлі, споруди або лінійного об'єкту інженерно-транспортної інфраструктури окремо. Клас наслідків (відповідальності) об'єкту будівництва встановлюють за найвищою характеристикою можливих наслідків, отриманих за результатами розрахунків.

Як встановлено п.5.1 розділу 5 ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013, для об'єктів будівництва невиробничого призначення кількість осіб, для яких враховується можлива небезпека, визначається таким чином, зокрема у громадських будинках кількість постійно (N1) і тимчасово перебуваючих (N2) людей визначається згідно з положеннями будівельних норм на відповідні типи будинків.

Як вбачається із матеріалів справи, до об'єкту будівництва по вул.Сирецькій,33 у м.Києві входить виставково-торговельний комплекс площею 2499,64 м.кв.

За Державним класифікатором будівель та споруд ДК 018-2000, затвердженим наказом Держстандарту України від 17 серпня 2000 року № 507, торгові центри, спеціалізовані магазини та павільйони, зали для ярмарків, аукціонів, виставок тощо віднесено до будівель торговельних (1230).

Відповідно до п.8.2 ДБН В.2.2-23:2009 «Підприємства торгівлі» кількість покупців, що одночасно перебувають у торговельній залі визначається із розрахунку (в містах та селищах) на одну людину - 3 м.кв приміщення, включаючи площу, зайняту обладнанням.

Отже, кількість людей, які тимчасово можуть перебувати у виставково-торговельному комплексі, дорівнює N2 = 2499,64 : 3 = 833 особи, що відповідає IV категорії складності.

За вказаними обставинам, з урахуванням обґрунтованості та правильності визначення Інспекцією категорії складності будівництва та віднесення об'єкта будівництва позивача до IV категорії складності, доведеності факту здійснення позивачем будівельних робіт з реконструкції приміщень без отримання відповідного дозволу на виконання будівельних робіт, притягнення ПрАТ «Прилуктваринмаш-Холдінг» до відповідальності на підставі абз.2 п.5 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» є правомірним.

Колегія суддів вважає за необхідне відзначити про безпідставність доводів позивача щодо порушення Інспекцією його прав та порядку розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Згідно п.21 Порядку №533 у разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Відповідно до п.3 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244 (далі - Порядок № 244), у разі відмови суб'єкта містобудування в отриманні документів (протокол, постанова та документи, які підтверджують факт правопорушення), які є підставою для притягнення його до відповідальності, документи надсилаються суб'єкту містобудування рекомендованим листом з повідомленням. Належним підтвердженням факту надіслання документів є розрахунковий документ відділення поштового зв'язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції. Надіслання рекомендованим листом з повідомленням документів, які є підставою для притягнення до відповідальності, за адресою місцезнаходження (місця проживання) суб'єкта містобудування, що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, вважається належним врученням зазначених документів незалежно від факту їх отримання суб'єктом містобудування.

Як передбачено п.17 Порядку № 244, справа про порушення у сфері містобудівної діяльності може розглядатися за участю суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб. Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи. Неприбуття суб'єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.

Із матеріалів справи вбачається, що перевірка проводилася за участю директора позивача, який був ознайомлений зі складеним протоколом від 25 листопада 2013 року, проте від його підписання відмовився, примірник протоколу із зазначенням дати та місця розгляду справи, а також інших документів, складених за результатами перевірки, надіслано позивачу поштою. Позивач був обізнаний про час та місце розгляду справи, направив відповідачу лист з клопотанням про перенесення справи через перебування директора на лікарняному. Розгляд відповідачем справи без участі суб'єкта містобудування, належним чином повідомленого про час та місце розгляду справи, вимогам закону не суперечить.

Оскаржувана постанова Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві від 09 грудня 2013 року №603/13/7/26-17/0912/02/1 є правомірною, підстави для її скасування за наведеними позивачем обставинами відсутні, висновки судів попередніх інстанцій про задоволення позову є помилковими.

Відповідно до ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновків, що обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій при ухваленні судових рішень порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованого рішення, яке підлягає скасуванню з винесенням нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст.220, 221, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 серпня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2014 року скасувати та ухвалити нове рішення.

У задоволенні позову Приватного акціонерного товариства «ПрилуктваринмашХолдінг» відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді